Vamos a cambiar… la ley electoral

Este podría ser el eslogan para una manifestación de políticos de la oposición. Porque luego, si llegan al poder, ninguno la cambia. Supongo que piensan: “Si nos ha servido para ganar, mejor no tocarla”.

Así que nuestro sistema electoral viene funcionando, con modificaciones mínimas, desde 1977. ¡Cuarenta años!  Las primeras elecciones de la Transición iban a celebrarse el 15 de junio de 1977. Los expertos de la UCD (Landelino Lavilla, Oscar Alzaga, Herrero de Miñón y otros) prepararon con urgencia un decreto-ley que se publicó el 18 de marzo. El objetivo era que con el 35% de los votos, que era su previsión para la UCD, se consiguiese la mayoría absoluta. Y lo hicieron bien. Francamente bien. Los resultados de aquellas elecciones fueron los siguientes:

La UCD obtuvo 165 escaños. Para la mayoría absoluta se necesitaban 176. Lo mismo que ahora. Pero como aquellos políticos eran mucho más sensatos que los de hoy, Adolfo Suarez formó un Gobierno sin dificultad. Fue investido a la primera. A todo el mundo le pareció lo justo y lo normal.

Aquel decreto-ley estableció los principios básicos del sistema que, aún hoy, se mantienen:

  1. Sistema proporcional para el Congreso con listas cerradas y bloqueadas.
  2. Sistema mayoritario para el Senado. (Creo que ya entonces pensaban que no servía para mucho).
  3. Circunscripciones provinciales más Ceuta y Melilla.
  4. En cada provincia se eligen dos diputados, más un número variable dependiendo de su población.
  5. El Congreso está formado 350 diputados (luego la Constitución estableció que pueden ser entre 300 y 400).
  6. Aplicación de la regla d´Hont para asignar los restos provinciales.

En 1977, 1979 y 1982 se celebraron elecciones reguladas por este decreto-ley. En las de 1982 el PSOE consiguió la mayoría absoluta y, aunque en 1977 y en 1979 (cuando perdía) había criticado el sistema,  en 1985 impulsó una ley electoral que, en la práctica, lo ratificó totalmente.

Desde entonces PSOE y PP, a veces, han criticado el sistema. Pero creo que lo hacen con la “boca pequeña”. Les venía bien para alternarse en el poder. Las quejas pasaron a ser cosa de los partidos más pequeños. Durante años fue IU el perjudicado y por ello el que se quejaba. Más recientemente  fue UPyD quien pedía un sistema “más  justo”. Esto es, que le beneficiase más a ellos. Hace muy poco se lo escuchamos a Podemos, pero con sentido práctico, recurrieron a las alianzas para evitar los perjuicios. Ahora es Albert Rivera quien dice: “Hay que hacer una nueva Ley”. “Si hubiéramos conseguido un punto y medio más… Pero esta ley electoral es injusta“. Hace seis meses obtuvo ocho escaños más y las críticas fueron mucho más moderadas.

Pero la verdad es que los resultados son claramente injustos. Si lo que pedimos a un sistema electoral es que facilite la representación, la igualdad y la separación de poderes, el nuestro deja mucho que desear.

La representación es casi inexistente.  Los diputados no se sienten representantes de sus electores, sino del partido que los incluyó en sus listas. Por tanto no tienen especial interés en conocer los problemas de su distrito electoral y en trasladarlos a la Cámara como sucede en las democracias anglosajonas. Por su parte los electores tampoco los consideran sus representantes. Incluso no recuerdan a quién han votado. Si preguntamos a los residentes en una provincia: ¿A quién votó usted la última vez?. Un gran porcentaje nos dirá que a Rajoy o a Sánchez, cuando a estos solo los podían votar los electores de Madrid. ¡Qué pocos, en toda España, recuerdan quién era el número dos de la lista que votaron!

La separación de poderes no es visible. Los partidos políticos invaden todo. ¡Hasta el fútbol! La justicia está politizada. En 1985 Alfonso Guerra dijo: “Motesquieu ha muerto”, cuando el PSOE reformó la ley que regula el Consejo General del Poder Judicial, haciendo que todos sus miembros fuesen escogidos por el Congreso. Por otra parte como Parlamento y Gobierno son resultado de las mismas elecciones, no se aprecia que se elige solo al Parlamento y que este, luego, aprueba la investidura del Presidente del Gobierno. Los votantes no aprecian la diferencia. Pero esta diferencia  no la aprecian ni los propios políticos.  Prueba de ello es que el  11 de diciembre de 2011, 21 días después del 20-D, Rajoy, como presidente del partido que había resultado más votado, anunció públicamente quiénes iban a ser los presidentes del Congreso y del Senado. Sin molestarse tan siquiera en disimular aparentando que, como establecen las leyes, estos nombramientos correspondían a los propios diputados y senadores como miembros de unas Cámaras  aún no constituidas.

Para apreciar la falta de igualdad basta fijarse en los  resultados de las elecciones. Tomemos los datos correspondientes a las últimas elecciones, las del 26-J.  En la tabla siguiente vemos cuántos votos hacen falta para conseguir un escaño en las provincias más grandes y en las más pequeñas.

La discriminación entre provincias es evidente. El voto de un madrileño vale el 27% del de un soriano. Está claro: No hay igualdad entre territorios.

También hay discriminación en el número de votos que, como media nacional, necesitó cada partido para obtener un escaño. Estos resultados se muestran en la tabla siguiente.

Los escaños más caros fueron los de Ciudadanos. Le resultaron a más de 97.000 votos por escaño. Los más baratos los del PNV. Solo 57.200 votos por escaño. Pero el PP no tuvo que conseguir muchos más votos por cada escaño. Le resultaron a 57.700 de media.

Lo que causa estas desigualdades no es solo, ni principalmente, el reparto proporcional con la fórmula D’Hondt. A este pobre señor, frecuentemente, se le hace culpable de la falta de proporcionalidad. Sí que contribuye a agravar algo el problema. Sin entrar a fondo en la descripción de los métodos alternativos para asignar los restos. Se puede resumir diciendo que en los principales países de nuestro entorno se usan dos métodos con este fin.  La regla D´Hont asigna los restos favoreciendo a los partidos que han sacado más votos, interpretando que esta es la base de todo el sistema: quien más votos tiene es el primero. Favorece a los dos primeros partidos en las circunscripciones pequeñas y a los tres primeros en las que son mayores. La regla D´Hont es la que se aplica en un mayor número de países. Entre ellos, además de España, están Bélgica, Países Bajos, Croacia, Finlandia, Hungría, Portugal y Japón.

La ley Saint-Lagüe, por el contrario, trata de favorecer a los que obtienen menos votos. Se usa, por ejemplo, en Noruega, Suecia, Dinamarca y en algunos estados de Alemania. En la tabla siguiente se presentan los resultados, en escaños, que habrían correspondido a los distintos partidos españoles, en las elecciones del 26-J, aplicando ambos sistemas de asignación de restos. Las diferencias son apreciables, pero no extraordinarias.

Pero, para mí, la clave de la desigualdad no  es esta.  Si no que las provincias poco pobladas, que se suponían conservadoras, fueron, y están aún, sobrerrepresentadas en comparación con las más más pobladas y urbanas que se suponían más liberales y más de izquierdas.

El hecho de que haya muchas circunscripciones multiplica la importancia de los restos. Adicionalmente las circunscripciones resultan demasiado pequeñas para un sistema proporcional. Resultado: el número de diputados es poco proporcional a la población. Unas circunscripciones basadas en las autonomías  mejorarían la proporcionalidad de los resultados.

Sin embargo una de las afirmaciones, que se repite como un mantra, es que el sistema electoral beneficia a los nacionalistas. Pues según se ve en la tabla 3 esto no es cierto. Los escaños conseguidos con menos votos son los del PNV, pero BILDU los consiguió con el coste más alto después de CIUDADANOS, que fue el más perjudicado desde este punto de vista. El PP, sin embargo, los consiguió casi con los mismos votos que el PNV y por tanto está entre los muy beneficiados sin ser nacionalista. CDC y Esquerra se quedan en la zona central, por tanto, no resultaron perjudicados ni beneficiados.

Entonces la pregunta es: ¿En qué deberíamos cambiar el sistema electoral para que sea más democrático? Pues, la respuesta no es fácil. En mi opinión, lo primero que hay que decir es que no es una verdad absoluta que cuanto más proporcional es un sistema, es más democrático. Los sistemas mayoritarios, con candidato único por circunscripción, tienen otras características, pero son tan democráticos o más.

El sistema electoral es resultado de la historia, la tradición y la cultura política de cada país. La sencillez y la rapidez para tener los resultados tras las votaciones son una virtud muy importante. En España llevamos 40 años con el mismo sistema y sus principios son, en general, bien conocidos por la mayoría de los votantes. Cualquier cambio deberá ser muy bien explicado. Además parece positivo que los cambios favorezcan la gobernabilidad frente a la atomización parlamentaria.

Veamos algunas de las alternativas de cambios que existen. Todas ellas supondrían  modificar los artículos 68 y 99 de la Constitución. No bastaría con una reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG). Para reformar la Constitución se requiere una mayoría de tres quintos en ambas Cámaras. En la actualidad esto está  al alcance de un acuerdo del PP y el PSOE. Difícil, pero posible. Ya se ha hecho dos veces. La primera en 1992, para permitir que los ciudadanos de la UE puedan votar y ser elegidos en elecciones municipales. La segunda, en 2011, para introducir la exigencia de estabilidad presupuestaria.

Una primera posibilidad de reforma, y la más drástica, sería implantar un sistema mayoritario simple a una vuelta. Este es el sistema británico y el de los Estados Unidos. Corresponde a las democracias más antiguas. Es el método lógico para aplicar la democracia cuando el sistema surge desde el pueblo. Cada comunidad elige su representante, y estos se reúnen en una asamblea o congreso para hacer las leyes, para poner las reglas de convivencia. Su gran virtud es la cercanía del representante a los electores. Los representantes se deben a sus electores y no a las cúpulas de los partidos que hacen las listas. Por tanto ataca la “partitocracia” y favorece a los candidatos con personalidad, que dedican su tiempo a  conocer los problemas de sus electores y a defenderlos. Esto nos llevaría a que las noticias hablasen, por ejemplo, de la intervención del diputado de Teruel, ya que sería relevante la circunscripción de la que proviene cada uno. También tiene inconvenientes. Como puede ser favorecer el caciquismo local y la formación final de “frentes” o “alianzas” para rentabilizar los votos. Otro grave inconveniente es que conduce al bipartidismo y a la falta de representación de las minorías. Facilita tener un Gobierno estable. Los partidos pequeños desaparecen y es realmente difícil crear nuevos.

En la quinta columna de la tabla siguiente se estiman cuáles habrían sido los resultados del 26-J aplicando este sistema. Para elegir 350 diputados deberían determinarse el mismo número de circunscripciones y cada una tendría en torno a 100.000 electores. Como no se sabe cómo y cuales serían éstas, lo que se ha hecho es suponer que el partido más votado en cada provincia ganaría en todas las circunscripciones de la misma. Esto no es totalmente cierto, pero es una aproximación que resulta práctica. Como se ve, el Partido Popular habría ganado con amplia mayoría absoluta. Esquerra y Podemos aguantarían bastante bien, el PSOE caería hasta 23 escaños, y el resto de partidos no obtendrían representación. Esta es la razón por la que este sistema no cuenta con apoyo entre los actuales partidos.

Por tanto la corriente de opinión más generalizada es a favor de una proporcionalidad corregida. La cuestión es: ¿Cómo se puede modificar el sistema electoral para hacerlo más proporcional, atendiendo así a las demandas de los ahora perjudicados, sin que esto lleve a la ingobernabilidad?

Las reformas podrían dirigirse en una o varias de las siguientes líneas orientadas a aumentar la proporcionalidad:

  1. Aumentar el número de diputados. Esta medida ha sido sugerido en varias ocasiones por distintos partidos y analistas políticos. Para mí aumentar el número de diputados que pasan legislatura tras legislatura sin pronunciar una palabra en el Parlamento es  indefendible. Hay que reducir el tamaño del Estado y el número de políticos. Aprovecho para apoyar la supresión del Senado (tal vez habría que escribirlo con minúscula) y olvidar ya esa “milonga” de convertirlo en una Cámara territorial. La solución a nuestros problemas no puede venir de aumentar el gasto y el número de políticos. Vamos, ni hablar.
  2. Sustituir la regla D’Hondt  por la de Sainte-Lagüe. Ya vimos en la tabla 4 los efectos de aplicar estas reglas. Los efectos no serían sustanciales. Podría cambiarse o no, pero hay que buscar otras medidas adicionales.
  3. Ampliar el tamaño de las circunscripciones pasando a la Autonomía o a un distrito único nacional como sucede en las elecciones europeas. Los resultados que se habrían obtenido el 26 de junio con distrito único nacional se muestran en la columna sexta de la tabla 5. Supondría una pérdida de escaños fundamentalmente para el PP y algo menor para el PSOE, para que subiesen principalmente Ciudadanos y Podemos.

Estos cambios serían mejoras de la proporcionalidad pero pueden producir otros inconvenientes. Disminuyen la gobernabilidad al reducir la ventaja de los partidos más fuertes. Incrementan la separación entre el representante y el elector. Mantienen el poder de las cúpulas de los partidos, de los que hacen las listas. Aumentan la dependencia gubernamental de uno o varios grupos minoritarios, como han sido en el pasado el PNV y CDC.

Otra línea de actuación es cambiar de listas cerradas y bloqueadas por listas abiertas. Esto siempre sería bueno.  Da más libertad al elector y le permite rechazar candidatos que no son de su gusto. Pero hay que ser moderado en cuanto a los efectos reales. El actual sistema de elección del Senado es con listas abiertas y la inmensa mayoría de los electores eligen en bloque a los tres candidatos de un mismo partido.

En mi opinión, un buen ejemplo a seguir en una reforma puede ser el sistema alemán. La esencia de este sistema es combinar el sistema mayoritario con el proporcional.  Intenta conseguir las ventajas de ambos, aunque para ello se incremente algo la complejidad. En nuestro Congreso, con 350 diputados, la mitad serían elegidos por un sistema mayoritario de candidato único por distrito. Para ello, habría que dividir nuestro territorio en 175 circunscripciones.

El votante utilizaría una papeleta dividida en dos partes. En la parte izquierda figuraría la lista de candidatos que se presentan en la circunscripción. Los candidatos podrían presentarse como representantes de un partido –un solo candidato por partido y circunscripción- o como candidatos independientes. La experiencia alemana muestra que en la mayoría de los distritos, los partidos pequeños no presentan candidato. Los votantes eligirían un solo nombre de la lista. El candidato que obtuviese más votos sería nombrado diputado representante de ese distrito. Por esta vía resultarían elegidos, por tanto, 175 diputados.

Pero el sistema, en su conjunto, es absolutamente proporcional y para ello se usa la mitad derecha de la papeleta. En ella debería figurar la lista de todos los partidos que concurren a nivel nacional. El elector, si quiere, seleccionaría un partido de la lista, que podría coincidir, o no, con el partido del candidato que hubiese seleccionado en la otra parte. El número de votos que por esta vía recibe cada partido se computa a nivel nacional –en Alemania se hace para cada Estado- y en función del resultado se asigna a cada partido un número total de escaños, de modo idéntico a como se hace ahora en las Elecciones Europeas. Al número de escaños que le corresponda a cada partido por  esta vía proporcional, se le restan los que ya le han sido asignados  por la vía de candidatos únicos por distrito y el número de escaños restante se asigna a los candidatos que figuren en los primeros puestos de una lista que el partido debe haber presentado a nivel nacional. En el caso de que algún partido consiguiese por la vía mayoritaria más candidatos del total que le corresponda por la vía proporcional, todos ellos consiguen un escaño y se incrementa el número total de  diputados en el Congreso. Lo mismo sucede por efecto de los candidatos que, como independientes, resulten elegidos en su distrito.

Aplicando este sistema a los resultados de nuestras últimas elecciones, habría resultado un Congreso con 360 diputados y la asignación de escaños por partidos se muestra en la última columna de la tabla 5.

La ventaja es que el sistema es completamente proporcional con un solo distrito evitando así un gran número de restos pero, al mismo tiempo, la mitad de los candidatos elegidos representan a un distrito concreto y se deben a sus electores. Estos representantes no dependerían, como ahora, de la decisión de la cúpula de su partido para situarlos en un buen puesto de la lista. Aunque, según se ha visto, las circunscripciones serían bastante grandes, con casi 200.ooo votantes, lo que dificulta la relación elector-representante. El peso de la personalidad concreta de cada candidato sería mucho mayor que en el sistema actual y, por tanto, también su independencia. Este sistema, sin duda, facilita la posibilidad de presentarse como independiente en el caso de personas bien conocidas en su zona.

Complementariamente, para evitar situaciones de bloqueo y el hartazgo de los electores, como está sucediendo en las últimas elecciones, sugiero  un sistema separado para la elección del Presidente del Gobierno inspirado en el utilizado en Francia para la elección del Presidente de la República. El modelo francés prevé que el presidente sea elegido por mayoría absoluta; de no obtenerse dicha mayoría en la primera vuelta, a los 14 días hay una segunda vuelta a la que sólo se  presentan los dos candidatos que hayan logrado más votos en la primera. Este sistema podría aplicarse, también, en las elecciones locales y autonómicas.

Evitaría que el Congreso de los Diputados pueda rechazar a quien ha obtenido el mayor apoyo en las urnas y forzar a los españoles a volver a las urnas una y otra vez. Probablemente este sistema no contaría con el apoyo de los dos nuevos partidos, ni con el de los nacionalistas. Estos, en varias ocasiones, han sido determinantes, obteniendo buenos réditos a cambio de su apoyo. Este sistema de elección de Presidente beneficiaría, en principio, al PP y al PSOE, los dos partidos mayoritarios durante las últimas décadas. Si en algún momento Podemos supera al PSOE, sería él el beneficiado. En todo caso este sistema ayudaría a separar el poder legislativo del ejecutivo.

En cualquier caso, el cambio del sistema electoral parece muy difícil porque cada partido hace las proyecciones partidistas para ver cuál de las fórmulas alternativas le beneficia más.  Muy difícilmente llegarán a un acuerdo.

Además, el cambio del sistema electoral no sería suficiente para desatascar una situación como la actual. Y lo que es más importante no garantizaría, por sí solo, la calidad democrática del sistema político. Para esto se necesita un Estado menos intervencionista, con poderes que verdaderamente se contrapesen entre sí, una justicia independiente, y la elección separada del ejecutivo y del legislativo. Además, es imprescindible  democratizar  los partidos, terminar con la impunidad de los políticos y conseguir que estos tengan una conducta ejemplar y una responsabilidad real ante sus electores.

De no ser así, la reforma del sistema electoral no solucionaría nuestros problemas. Echar la culpa de la situación al sistema electoral es arrojar tinta de calamar. Excusas para no enfrentar muchos otros problemas.

3 COMENTARIOS

  1. Enhorabuena Jesús, excelente artículo! El artículo es interesante, coherente, conciso y claro y evidencia la necesidad de cambiar la ley electoral para que ésta sea más moderna y justa.
    Quizás con una modernización de la lay electoral pasemos realmente a ser considerados todos iguales, independientemente de la región en España en que vivamos.

  2. Fantástico análisis!
    Muy bien estructurado, interesante, claro y de plena actualidad.
    Enhorabuena Jesús.

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